张新红:共享经济监管需要大智慧

2018年11月13日

摘要: 在过去的十年里,我国共享经济成长之快、渗透之广、影响之大几乎超出了所有人的预料。共享经济在给经济发展和人民生活不断制造惊喜的同时,也带来了一系列监管难题。本文认为,发展共享经济需要监管的创新,需要通过创新营造宽松政策环境和公平合理竞争市场环境。

  在过去的十年里,我国共享经济成长之快、渗透之广、影响之大几乎超出了所有人的预料。共享经济在给经济发展和人民生活不断制造惊喜的同时,也带来了一系列监管难题。本文认为,发展共享经济需要监管的创新,需要通过创新营造宽松政策环境和公平合理竞争市场环境。

  在过去的十年里,我国共享经济成长之快、渗透之广、影响之大几乎超出了所有人的预料。而伴随着这些年的迅速发展,共享经济暴露出的问题开始进一步凸显,已经出台的一些措施明显失当又引发了一些新问题,对新经济业态缺乏了解也让监管方有无从下手之感。所有这些,都使得共享经济监管变得十分棘手。近年来关于加强监管的呼声日高,但如何创新监管才能保障共享经济规范健康发展,的确需要大智慧。 

  一、共享经济发展遇到新问题 

  基于互联网的现代共享经济的产生可以追溯到20世纪90年代中期,但真正开始快速发展是在2008年金融危机之后。由于共享经济具有低成本、低门槛、低污染和高效率、高体验、高可信等明显好处,对于带动经济增长、方便人们生活、促进环境保护、创新就业模式等方面有积极成效,所以多数国家对共享经济发展采取了较为包容的态度,中国更是如此。而随着实践的深入和人们认识的增加,共享经济发展中的一些矛盾和问题也进一步显现出来。这些问题主要包括: 

  一是用户权益保护难题进一步凸显。共享经济的快速渗透和广泛普及,引发个人信息安全、押金风险、社会福利等用户权益保护难题。在平台责任界定不清、诚信体系不健全以及先行赔付机制缺乏等情况下,共享经济面临“监管难、取证难、维权难”的挑战。这些问题在共享单车、共享住宿、共享私厨、共享无线保真(Wi-Fi)、共享金融等领域都有不同程度的体现。 

  二是新业态与传统属地管理之间的矛盾更加突出。传统监管体系强调属地管理、行业管理、科层管理,与共享经济的跨区域、跨部门、跨行业等发展实践的现实需求不匹配,“一个平台、服务全国”的运营特点与传统的属地管理制度之间的冲突日益凸显。以网约车管理为例,各地出台的网约车管理措施基本延续了传统出租车管理体制和做法,所有的网约车平台企业都要适应出租车的属地管理要求,要求在本地设立分公司并取得行政许可。按照这样的要求,滴滴出行要获得全国300多个地级市的行政许可,需要携带几乎相同的材料跑遍这些城市,即使马不停蹄地逐个城市递送材料,300多个地级市至少需要3年才能办完,若全国近2800多个县级单位也要求办证,周期可能长达20多年。在家装服务共享领域,也存在地方政府强制要求平台企业建立分公司的情况,一些城市尚不具备在线办理条件,需要企业跑遍工商、税务、社保、安监等多个部门,程序繁琐,企业合规成本极高。 

  三是一些新的共享业态与城市管理方式之间的矛盾日益凸显。网约车、共享单车、共享汽车、共享停车位、房屋短租、外卖配送等新业态、新模式的出现,都会对原有的城市规划、配套设施、公共空间资源管理方式等产生冲击,也给政策制定带来很大困扰。这方面的问题在共享单车领域反映较为集中,一方面是过度投放和乱停乱放确实让人头疼,另一方面是滥用权力胡乱执法。一些城市人为规定投放总量和公司间分配比例,更有一些城市就是“见一辆扔一辆”的心态。 

  四是过度竞争带来的资源浪费以及过度集中可能引发的垄断行为也不断引发热议。一些平台企业过度追求近期利益,不正当竞争和损害用户利益的事件也时有曝光。 

  此外,一些平台打着共享经济旗号行欺骗消费者之实,还有一些用户故意损坏共享产品等,实际上已经表现为违法犯罪。 

  这些问题都是发展中的问题,但处理不当都会影响共享经济健康有序发展。 

  二、共享经济监管遇到新难题 

  尽管人们已经看清了共享经济发展中存在的一些突出问题,但监管时却面临许多难题。共享经济监管遇到的难题可能有以下几方面: 

  一是情况不明。共享经济起步较晩,发展太快,变化也快,很多是跨行业、跨领域、跨地区,涉及人数众多,相应的统计监测体系尚没有建立起来。政府作为主要的监管方对新业态发展情况基本不掌握,监管起来当然很难入手。比如一些城市存在共享单车过度投放问题,但对于到底投放了多少、应该投放多少、何时何地经常超饱和、各家企业有多少僵尸车和损坏车等并不清晰,企业为强占市场报给政府部门的数据也可能并不真实。类似的问题在餐饮外卖、共享私厨、共享住宿等领域也普遍存在。 

  二是手段缺乏。即使发现了问题所在,也知道了利益相关方各自的诉求所在,实际监管起来也还会面临手段缺乏问题。共享经济是典型的网络经济、平台经济,原有的法规、制度、标准是建立在工业经济基础上的,已经明显不适应新经济发展了。另外,中国共享经济已经开始引领全球,想从先行国家那里学习借鉴现成的经验也是可能性不大了。工业革命从英国传导到中国用了100多年,到改革开放时已有近200年历史,我们所遇到的问题,先行国家大多经历过。过去遇到问题可以先了解发达国家是怎么做的,然后结合国情做一些调整和完善,基本上不会有太大问题。但共享经济最初从美国传导到中国只用了短短几年的时间,我们遇到的问题和美国一样,更何况有很多方面我们已经走在了前面。以最早形成风潮的房屋短租为例,爱彼迎(Airbnb)在美国成立的时间是2008年8月,国内的途家网2011年12月就正式上线,小猪短租也在2012年8月正式上线,前后的时间差只有3~4年。在网约车领域,美国的优步平台正式面世是在2010年10月,国内的滴滴平台2012年9月就在北京上线,前后的时间差只有两年。令人惊奇的是,滴滴在2015年完成的全年订单数就超出了优步过往六年的全球订单总和。至于后几年在共享单车、网络直播、产能共享等领域出现的中国独创,就只能是别人向中国学习了。行业发展是全新的,监管创新的任务自然也就来了。 

  三是责任边界不好界定。监管创新时遇到的首要问题就是界定难。首先,共享经济的边界不好判定。如果一个新的业态是共享经济,就需要重新研究制定新的监管策略;如果不是,就可以沿用老的行业管理办法。近两年,关于“伪共享”的讨论多了起来,说明这个问题并没有很好解决。我们在研究中提出将基于互联网的智能化资源匹配、使用权分享、大众参与看作是辨别真假共享经济的三个重要标准。但在实践中仍有不少人会质疑共享单车、共享汽车等是不是共享经济。其次,政府、企业、用户的责任边界划分难。平台企业往往具有典型的社会性企业特征,承担着更多的社会责任,企业与服务者之间的劳动关系也从雇佣关系转化为合作关系,一旦出现问题和纠纷,责任认定就变得复杂了。不同的共享经济业态在不同的环节,各方的权利和义务显然也不同,增加了责任边界划分的难度。再次,政府部门间的责任边界划分难。在过去按行业设计的监管制度里,尽管也存在九龙治水、交叉管理的情况,但毕竟相关职责还算清晰,有章可循。共享经济的网络化、融合性特征使得一个新的业态牵涉到的部门更多,甚至找不到可以牵头的部门。 

  四是平衡点不容易把握。任何监管制度都是各方利益平衡的结果,共享经济监管的平衡点把握遇到了更多困难,不能指望一蹴而就,一步到位,一劳永逸。从目前看,共享经济监管要处理好多重关系,比如,促进发展与规范发展之间的关系,政府与平台企业的关系,近期利益与远期利益的关系,经济利益与社会责任的关系,表面影响与深层次影响之间的关系,等等。 

  五是要克服各方的“小九九”。“小九九”源于乘法口诀,又被称为小算盘,泛指以自我为中心的思维和行为模式。面对共享经济这个新生事物,政府部门、平台企业、用户等都会争取自身利益最大化,无疑会增大合理推进监管创新的难度。如何做到让相关政府部门、平台企业、广大用户都少一些“小九九”,多一些大智慧,本身就是一个大课题。 

  更为重要的是,共享经济正处在从导入期走向成长期的转型过程中,很多问题还没有充分暴露出来,其更深层次的影响还没有充分显现,任何选择都会对未来发展产生深远影响。 

  三、监管创新的原则和内容 

  共享经济对引领创新创业、促进经济增长、培育发展新动能、推动供给侧结构性改革、建立现代经济体系等方面作用突出,可以说发展共享经济对于中国而言具有特殊的意义,是信息技术革命带来的千载难逢的历史机遇。2017年11月,习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上谈到全面深化改革、持续释放发展活力时指出:“我们将强化问题导向,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,激发全社会创造力和发展活力。”发展共享经济也必须创新监管,营造宽松的政策环境和公平合理的竞争环境。 

  监管创新应坚守一些基本原则。共享经济还在发展,监管创新也需要不断推进。监管创新的内容和手段会有变化,但都应该遵守一些基本原则。2017年7月3日,国家发改委等八部委联合下发《关于促进分享经济的指导性意见》,提出要按照“鼓励创新、包容审慎”的原则,发展与监管并重,积极探索推进,加强分类指导,创新监管模式,推进协同治理。意见出台以来,社会各界围绕监管原则开展了很多讨论,逐步形成了一些共识。 

  鼓励创新,包容审慎。监管的目标应该是维护公平竞争,强化发展保障,支持和引导各类市场主体积极探索共享经济新业态新模式。对共享经济存在的问题要积极应对、妥善解决,但目的是促进创新保护发展,而不是相反。很多问题是发展中的问题,通过技术、模式迭代创新和通力合作很快就可以较好解决,不能看到出现一些问题就痛下杀手,在出台准入性政策时一定要慎之又慎。 

  多方参与,协同治理。政府、平台企业、行业协会、资源提供者、消费者都是共享经济监管主体的重要组成部分,要各负其责,通力合作。政府部门要制定规则,协调各方,提供保障,监督执行。平台企业要履职尽责,强化社会责任担当,加强内部治理和安全保障,严格落实网络主体资格审查,保护消费者合法权益,积极协助政府监督执法和权利人维权。行业协会等有关社会组织要推动出台行业服务标准和自律公约,完善社会监督。资源提供者和消费者要强化道德约束,实现共享共治,促进分享经济以文明方式发展。 

  底线思维,弹性平衡。新生事物的特点往往就是新、快、不定型,对共享经济的监管应该坚守底线思维,只要没有越过底线,就可以先观察一段时间。当然底线思维还有另外一层含义——越过底线该管就得管了。政府部门、平台企业、资源提供者、用户的行为都应该有底线,不该做的事坚决不做。当然,底线也不是一成不变的,在不同的领域、不同的发展阶段会有不同的底线,可能需要动态平衡。对于共享经济而言,留有一定的容错空间是明智的。 

  分类施策,区别对待。共享经济是一种资源配置的新模式,也是一种新的发展观,可以应用到所有资源、所有领域。产品、空间、知识技能、劳务、资金、生产能力等共享经济六大领域及其细分领域,每一个共享经济的新模式、新业态都有其特定的对象、标准、利益相关方及其相应的诉求。比如,出行产品共享领域里网约车、共享单车、共享汽车等有明显区别,空间分享领域里共享住宿、众创空间、共享办公、共享田园等特点也各不相同。因此,要合理界定不同行业领域共享经济的业态属性,分类细化管理。 

  有的放矢,精准有效。一方面,对于看不准的问题要认真研究,不能乱用权力胡乱执法;另一方面,对于看得准的问题要果断出手,务求实效。这方面在网约车、共享单车、餐饮外卖、个体网络借贷(P2P借贷)、房屋短租等领域正反两方面都有一些执法案例和事件发生,应该总结经验吸取教训。其实,网络经济条件下,大数据等技术也为精准施策提供了新的手段。 

  监管创新要选准着力点。各地在共享经济监管创新方面做了许多探索,有一些已经显示了很好的成效。监管创新应选准着力点,建议从理念创新、技术创新、模式创新、制度创新几方面入手。 

  理念创新。目前大多数监管过程中出现的问题与监管理念没有转变有关系,最核心的问题是对信息革命和共享经济缺乏认知。因此,理念创新可能要从学习和改变认知开始了。首先,共享经济发展是大趋势,也是大机遇。其次,共享经济是信息时代的新业态、新事物,要了解共享经济的内涵、特征、运行机制和发展规律。再次,对共享经济的监管出发点和落脚点都应该是促进发展,造福人民,而不是为了管住、管死。 

  技术创新。共享经济是一系列信息技术创新和经济社会发展相结合的产物,这些技术也为科学监管提供了新的工具和手段。比如现在各地利用大数据实施精准监管的实践就开始多了起来。杭州、南京等城市利用“定点饱和度监测仪”,可以准确测算各平台企业投放单车的总量、僵尸车数量、各停放点饱和度状况,为政府部门和企业决策提供了重要依据。北京等地在试用“电子围栏”以期解决共享单车乱停乱放问题。对于一些恶意破坏和盗窃共享产品等行为,大数据也为迅速甄别和破案提供了方便。 

  模式创新。政府部门之间、平台企业之间、政府部门与平台企业、企业与用户等加强合作,可以创造出多种新型的监管模式,找到破解难题的新思路、新方法,有助于实现协同治理的目标。深圳机场在2017年1月就正式启用了全国第一条网约车专用通道和蓄车区,用于网约车候客和上客。上海徐汇区支持智慧停车平台与共享单车企业合作,双方联手推出“P+B”(Park+Bike,共享停车+共享单车)解决方案,为车主停车后的“最后一公里”创造了更多便利。一些城市开始依托第三方建立共享经济平台企业运营服务考核机制,将考核结果作为企业进入与退出、实施精准监管的重要依据。总体上看,监管模式的变化趋势是:从严格监管走向审慎监管、从人力监管走向网络监管、从模糊监管走向精准监管、从事前监管走向事后监管、从政府监管走向协同监管。 

  制度创新。多数共享经济新业态可能不太符合原有的一些法律、规范、标准,处于“合法与违法之间”的尴尬境地。修改完善现有法律制度是必须要做好的一项工作。在新的规则出台之前或制定新规则的过程中,新的议事制度也有很多创新的余地。成都市在共享单车管理中就形成了“3+7+N”会议协商制度,有成都市交委、市公安局、市城管委三个部门,联合五城区及高新区、天府新区成都直管区,以及共享单车运营企业参加,并邀请人大代表、政协委员、民主党派人士和专家学者等广泛参与,从规范经营、安全生产、优质服务、社会责任、社会评价等方面进行考核,根据考核情况适时做出评估并及时向社会公布。一些城市将“约谈”制度引入共享经济监管,通过政府部门约谈相关企业达到了解情况、摸清诉求、达成共识、解决问题的目的。有的地区制定了相应的联席会商制度、听证制度等,对共享经济发展中的问题进行讨论协商、汇聚民智。国家发改委指导建立了“共享经济思享汇”交流平台,并与多家平台企业合作以推进失信惩戒机制的形成。 

  共享经济发展才刚刚开始,监管创新永远在路上。中国共享经济已经开始引领全球,说明过去的监管方针是行之有效的。对于创新过程中出现的新问题,需要在实践中创新性地去解决.《清华金融评论》2018年第06期

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来源:《清华金融评论》